หากลำดับเหตุการณ์หลังเกิดมหาอุทกภัย ในปี 2554 เป็นต้นมา รัฐบาลนายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์ได้ตั้งคณะกรรมการขึ้นมาหลายชุดเพื่อรับผิดชอบภารกิจเรื่องนี้โดยเฉพาะ ทั้ง กยน., กนอช. และ กบอ. โดยให้ สบอช. 1ซึ่งสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นผู้ขับเคลื่อนโครงการบริหารจัดการน้ำครั้งนี้
นี่คือจุดเริ่มต้นของ “อภิมหาโครงการ” ชิ้นแรกของรัฐบาล ซึ่งต้องออกกฎหมายและระเบียบต่างๆ ขึ้นมารองรับในช่วงเวลา 2 ปีที่ผ่านมา เริ่มต้นจากออก พ.ร.ก. เงินกู้ 3.5 แสนล้านบาท เพื่อนำมาใช้ดำเนินโครงการด้วยเหตุผลที่ว่าโครงการทั้งหมดเป็นการวางและพัฒนาระบบการบริหารจัดการน้ำใหม่ให้ยั่งยืน ซึ่งจำเป็นต้องใช้งบประมาณมหาศาล
ต่อมา ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารโครงการและการใช้จ่ายเงินกู้เพื่อวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ ปี 2555 เพื่อให้การทำงานของ กบอ. และ สบอช. คล่องตัวมากขึ้น
หลังจากนั้นจึงออกประกาศเรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการพัสดุในการดำเนินโครงการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารโครงการน้ำและการใช้จ่ายเงินกู้เพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ ปี 2555 โดยยกเว้นการใช้ระเบียบพัสดุปี 2535 เฉพาะขั้นตอนการจัดหาผู้รับจ้างซึ่งแตกต่างจากระเบียบพัสดุที่ใช้ปกติ
เมื่อมีระเบียบออกมารองรับแล้ว กบอ. จึงร่าง TOR ขึ้นมาเพื่อกำหนดขอบเขตงานไว้ทั้งหมด 10 โมดูล (บางครั้งนับเหลือ 9 โมดูล เพราะโมดูล A6 และ B4 เรื่องระบบคลังข้อมูล ถูกนำมาไว้รวมกัน)
ถึงแม้ กบอ. จะเปิดโอกาสให้มีการวิจารณ์ TOR ฉบับแรก เพื่อปรับปรุงแก้ไขแล้ว แต่ยังมีหลายฝ่ายที่ “ดาหน้า” ออกมาคัดค้านโครงการนี้โดยพุ่งประเด็นไปที่ความไม่ชัดเจนของ TOR เป็นหลัก ไม่เว้นแม้แต่คนที่เคยร่วมงานกับรัฐบาลตอนช่วงแก้ไขปัญหาน้ำท่วมเมื่อปี 2554 จนกระทั่งก่อนวันเปิดประมูล มีการยื่นฟ้องศาลปกครองครั้งแรกเพื่อขอให้ศาลระงับการประมูล แต่ศาลได้ “ยกคำร้อง” จึงทำให้การประมูลสามารถดำเนินต่อไปได้
และเมื่อต้นเดือน มิ.ย. ที่ผ่านมา คณะกรรมการได้พิจารณาคัดเลือกผู้ชนะการประมูลทั้ง 10 โมดูลแล้ว ปรากฏว่า มีกลุ่มบริษัทเอกชน 4 กลุ่ม ที่ชนะการประมูลและคาดว่าจะเป็นคู่สัญญาของรัฐในอนาคต
อย่างไรก็ตาม ดูเหมือนว่าโครงการนี้อาจจะต้อง “ชะงัก” เมื่อมีผู้ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองอีกครั้ง ซึ่งคราวนี้มีผู้ยื่นฟ้องถึง 45 ราย นำโดย “สมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน”เป็นผู้ยื่นฟ้องคุณยิ่งลักษณ์ กยน., กนอช. และ กบอ. ประเด็นที่ยื่นฟ้องคือ การดำเนินโครงการดังกล่าวอาจ “ฝ่าฝืน” บทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญปี 2550 พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ปี 2535 และ พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ ปี 2550
น่าสนใจว่า หลังจากศาลปกครองกลางพิพากษาคดีการบริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาทแล้ว ทำให้รัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์ต้องรีบกลับไปปรับกระบวนการดำเนินโครงการใหม่อีกครั้ง โดยเฉพาะประเด็นที่ต้องจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของภาคประชาชนอย่างทั่วถึง ซึ่งประเด็นที่ศาลปกครองวินิจฉัยครั้งนี้มี 3 ประเด็น ได้แก่
หนึ่ง…ผู้ฟ้องคดีทั้ง 45 ราย มีสิทธิฟ้องคดีนี้ได้หรือไม่
สอง…การจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของผู้ถูกฟ้องคดี เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายที่กำหนดไว้หรือไม่ อย่างไร
และประเด็นสุดท้าย คือ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง 4 ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติในการดำเนินการต่างๆ ตามแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำหรือไม่ อย่างไร
ทั้งนี้ หากพิจารณาจากกฎหมายและระเบียบต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินโครงการของรัฐแล้ว มีข้อสังเกตที่น่าสนใจคือ รัฐบาลได้ “ละเลย” ประเด็นสำคัญหลายเรื่อง โดยเฉพาะประเด็นการกำหนดเงื่อนไขการทำงานไว้ใน TOR ที่ไม่สอดคล้องกับระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ซึ่งกำหนดให้ เป็นหน้าที่ของหน่วยงานรัฐ ผู้เป็นเจ้าของโครงการจะต้องเป็นผู้ดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน “มิใช่” เป็นหน้าที่ของคู่สัญญาที่จะต้องดำเนินการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน
ทั้งนี้ คำพิพากษาศาลปกครองชี้ให้เห็นว่า หากรัฐลงนามสัญญาไปแล้ว ผู้รับจ้างจะอยู่ในฐานะ “คู่สัญญา” ซึ่งมี “ส่วนได้เสีย” โดยตรงในการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความเห็นของประชาชน หรือพูดให้ง่ายเข้า คือ การกำหนดขอบเขตงานให้ผู้รับจ้างต้องจัดทำกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนนั้นอาจเป็นแค่เพียง “พิธีการ” หรือรูปแบบที่ขอแค่ให้มีครบตามสัญญาเท่านั้น เพราะเอกชนทุกรายย่อมต้องการทำงานให้เสร็จทันเวลา
ดังนั้น หากมาเสียเวลากับการรับฟังความเห็นย่อมทำให้ต้นทุนการทำงานเพิ่มขึ้นซึ่งมิใช่วิสัยของการทำธุรกิจอยู่แล้ว น่าสนใจว่า ศาลปกครองได้วางหลักกฎหมายเรื่องนี้ไว้เป็น “บรรทัดฐาน” ที่ดีต่อไปในอนาคตซึ่งจะป้องกันมิให้เจ้าหน้าที่รัฐ “ย่ามใจ” หรือ “ลักไก่” เขียน TOR ในลักษณะเช่นนี้อีก เพราะเท่ากับเป็นการโยนหน้าที่ที่ตัวเองต้องทำ ให้เป็น “ภาระ” ของผู้รับจ้างต้องรับผิดชอบ ดังนั้น คำถามต่อจากนี้คือ รัฐบาลจะทำเช่นไรต่อไป จะดำเนินโครงการนี้อย่างไร และจะมีคำถาม “พุ่ง” เข้าชนรัฐบาลมากขึ้นโดยเฉพาะการกำหนด TOR ที่ดูแล้ว “หละหลวม” ไม่รัดกุม
คำถามที่หลายคนสงสัยคือ โครงการนี้จะต้องปรับขอบเขตงานลงอีกหรือไม่ เพราะเดิมเนื้องาน 8 จาก 10 โมดูลนั้นกำหนดให้ผู้รับจ้าง “ต้องดำเนินการรับฟังความคิดเห็นและการมีส่วนร่วมของประชาชนตามที่กฎหมายกำหนดโดยการเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้เสียมีสิทธิร่วมในแต่ละขั้นตอน” และเมื่อคำวินิจฉัยออกมาเช่นนี้แล้ว การดำเนินงานด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนได้กลายเป็นหน้าที่ของรัฐ
ดังนั้น กบอ. จะต้องเรียกผู้ชนะการประมูลกลับมาเจรจา “ต่อรอง” ราคาใหม่อีกหรือไม่ เพราะขอบเขตการทำงานได้เปลี่ยนไปแล้ว ที่สำคัญ วงเงินแต่ละโมดูลจะเปลี่ยนไปหรือไม่ เพราะขอบเขตงานดังกล่าวได้ถูกปรับให้ลดลง นอกจากนี้ หากเงื่อนไขการให้คะแนนทางด้านเทคนิคได้ให้คะแนนข้อเสนอเกี่ยวกับกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของภาคประชาชนด้วยแล้ว ผลการคัดเลือกผู้ชนะการประมูลจะเปลี่ยนแปลงหรือไม่
และคำถามสุดท้ายคือ จะเกิดความเป็นธรรมกับผู้เสนอราคารายอื่นๆ หรือไม่ เพราะบางรายตัดสินใจ “ถอนตัว” หรือ “ไม่เข้าร่วมประมูล” เนื่องจาก เห็นว่าขอบเขตงานมีหลายเรื่องที่กำหนดให้ผู้รับจ้างต้องทำ และหนึ่งในนั้นคือ การดำเนินกิจกรรมรับฟังความคิดเห็นของภาคประชาชนด้วย ซึ่งกระบวนการดังกล่าวย่อมต้องใช้งบประมาณ เวลา
อีกทั้งมีประเด็นที่อ่อนไหวต่อชุมชนท้องถิ่น และ “เสี่ยง” ที่จะถูกต่อต้าน ซึ่งทั้งหมดที่ว่ามานี้ย่อมกระทบต่อต้นทุนการทำงานทั้งสิ้น สิ่งต่างๆ ที่กล่าวมานับเป็น “โจทย์หิน” ที่รัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์ต้องรีบแก้ไขและหาเหตุผลที่ “ดีพอ” มาตอบคำถามสังคมให้ได้
กล่องที่ 1 ระเบียบ สนร. ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ปี 2548
ระเบียบฉบับนี้ออกมาตั้งแต่ปี 2548 ในสมัยรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร มีวัตถุประสงค์เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน เพื่อให้เกิดประโยชน์แก่หน่วยงานของรัฐและประชาชน รวมทั้งเป็นแนวทางในการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการดำเนินโครงการของรัฐอย่างกว้างขวาง
ระเบียบฉบับนี้มีทั้งหมด 16 ข้อ โดยข้อที่ศาลปกครองนำมาใช้วินิจฉัยคดีบริหารจัดการน้ำ คือ ข้อ 5 ซึ่งมีเนื้อหา ดังนี้
“ข้อ 5 ก่อนเริ่มดำเนินโครงการของรัฐ หน่วยงานของรัฐที่เป็นผู้รับผิดชอบโครงการต้องจัดให้มีการเผยแพร่ข้อมูลตามข้อ 7 ให้ประชาชนทราบ และจะรับฟังความคิดเห็นของประชาชนโดยวิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามข้อ 9 ก็ได้ หน่วยงานของรัฐที่เป็นผู้รับผิดชอบโครงการของรัฐที่มีผลกระทบอย่างรุนแรงต่อประชาชนเป็นส่วนรวมต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนโดยวิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามข้อ 9 ก่อนเริ่มดำเนินการ”
หมายเหตุ: 1 กยน. คือ คณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อวางระบบบริหารจัดการน้ำ
กนอช. คือ คณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการน้ำและอุทกภัยแห่งชาติ
กบอ. คือ คณะกรรมการบริหารจัดการน้ำและอุทกภัย
สบอช. คือ สำนักงานนโยบายและบริหารจัดการน้ำและอุทกภัยแห่งชาติ
อ้างอิง : http://thaipublica.org/2013/06/next-question-of-water-management-projects/
TOR ที่ดูแล้ว “หละหลวม” ไม่รัดกุม
คำถามที่หลายคนสงสัยคือ โครงการนี้จะต้องปรับขอบเขตงานลงอีกหรือไม่ เพราะเดิมเนื้องาน 8 จาก 10 โมดูลนั้นกำหนดให้ผู้รับจ้าง “ต้องดำเนินการรับฟังความคิดเห็นและการมีส่วนร่วมของประชาชนตามที่กฎหมายกำหนดโดยการเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้เสียมีสิทธิร่วมในแต่ละขั้นตอน” และเมื่อคำวินิจฉัยออกมาเช่นนี้แล้ว การดำเนินงานด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนได้กลายเป็นหน้าที่ของรัฐ
ดังนั้น กบอ. จะต้องเรียกผู้ชนะการประมูลกลับมาเจรจา “ต่อรอง” ราคาใหม่อีกหรือไม่ เพราะขอบเขตการทำงานได้เปลี่ยนไปแล้ว ที่สำคัญ วงเงินแต่ละโมดูลจะเปลี่ยนไปหรือไม่ เพราะขอบเขตงานดังกล่าวได้ถูกปรับให้ลดลง
นอกจากนี้ หากเงื่อนไขการให้คะแนนทางด้านเทคนิคได้ให้คะแนนข้อเสนอเกี่ยวกับกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของภาคประชาชนด้วยแล้ว ผลการคัดเลือกผู้ชนะการประมูลจะเปลี่ยนแปลงหรือไม่