กับดักงบประมาณใต้เงาภัยพิบัติ: วิเคราะห์ความล้มเหลวเชิงโครงสร้างของการจัดการภัยพิบัติในประเทศไทยผ่านแว่นนิเวศวิทยาการเมืองและเศรษฐศาสตร์การเมือง

กับดักงบประมาณใต้เงาภัยพิบัติ: วิเคราะห์ความล้มเหลวเชิงโครงสร้างของการจัดการภัยพิบัติในประเทศไทยผ่านแว่นนิเวศวิทยาการเมืองและเศรษฐศาสตร์การเมือง

ผู้เขียน: ดร.วัฒกานต์  ลาภสาร

บทคัดย่อ
บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์ช่องว่างระหว่างการเพิ่มขึ้นของงบประมาณจัดการภัยพิบัติกับประสิทธิผลที่ลดลงของประเทศไทย ท่ามกลางวิกฤตการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ผู้เขียนชี้ให้เห็นว่าแนวทางการแก้ไขปัญหาแบบเดิมซึ่งตั้งอยู่บนฐานคิดเชิงเทคนิคและการรับมือเฉพาะหน้ากำลังเผชิญกับความล้มเหลวอย่างเป็นระบบ โดยใช้กรอบวิเคราะห์นิเวศวิทยาการเมือง (Political Ecology) และเศรษฐศาสตร์การเมือง (Political Economy) บทความชี้ให้เห็นว่าปัญหาที่แท้จริงมิได้อยู่ที่ปริมาณงบประมาณ หากแต่อยู่ที่โครงสร้างอำนาจที่ไม่สมดุล การกระจุกตัวของผลประโยชน์จากงบประมาณภัยพิบัติ วาทกรรมที่ทำให้สังคมชินชากับความเสี่ยง และความอ่อนแอของการจัดการฐานทรัพยากรเชิงระบบ ข้อค้นพบชี้ว่า การเพิ่มงบประมาณโดยไม่ปฏิรูปโครงสร้างจะยิ่งตอกย้ำวงจรอุบาทว์ที่รัฐต้องจ่ายมากขึ้นแต่ประชาชนเสี่ยงมากขึ้น บทความเสนอให้มีการปรับกระบวนทัศน์จากการจัดการภัยพิบัติ (Disaster Management) สู่การปรับตัวเชิงโครงสร้าง (Structural Adaptation) ที่ให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจและการจัดการทรัพยากรอย่างยั่งยืน

คำสำคัญ: การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ, งบประมาณภัยพิบัติ, นิเวศวิทยาการเมือง, เศรษฐศาสตร์การเมือง, ความล้มเหลวเชิงนโยบาย, ประเทศไทย

1. บทนำ: ความย้อนแย้งของตัวเลข

ในรอบทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยเผชิญกับมหาอุทกภัยครั้งประวัติศาสตร์ (2554), วาตภัยซ้ำซากในพื้นที่ภาคใต้, ภัยแล้งที่ยืดเยื้อในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ, และดินโคลนถล่มในพื้นที่ภูเขา สถานการณ์เหล่านี้เกิดขึ้นท่ามกลางฉันทามติทางวิทยาศาสตร์ที่ชัดเจนว่า การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจะทำให้ภัยพิบัติมีความถี่และความรุนแรงเพิ่มขึ้น

เพื่อตอบสนองต่อความท้าทายดังกล่าว รัฐบาลไทยได้เพิ่มงบประมาณด้านการจัดการภัยพิบัติอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่งบประมาณเพื่อการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย งบกลางเพื่อกรณีฉุกเฉิน ไปจนถึงงบประมาณฟื้นฟูหลังภัยพิบัติ เม็ดเงินเหล่านี้มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นทุกปี สะท้อนให้เห็นถึงความตื่นตัวของรัฐต่อปัญหา

อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาดัชนีชีวัดความเสียหาย ไม่ว่าจะเป็นมูลค่าความเสียหายทางเศรษฐกิจ (คิดเป็นร้อยละของ GDP), จำนวนผู้ได้รับผลกระทบ, หรือระยะเวลาการฟื้นตัวของชุมชน กลับพบว่าตัวเลขเหล่านี้มิได้ลดลงอย่างมีนัยสำคัญตามสัดส่วนงบประมาณที่เพิ่มขึ้น ปรากฏการณ์นี้ตั้งคำถามสำคัญ: อะไรคือสาเหตุที่ทำให้การลงทุนที่เพิ่มขึ้นไม่สามารถลดความสูญเสียได้?

คำตอบของคำถามนี้ไม่อาจหาได้จากการวิเคราะห์เชิงเทคนิคหรือการบริหารจัดการเพียงอย่างเดียว เพราะรากของปัญหานั้นฝังลึกอยู่ในโครงสร้างความสัมพันธ์เชิงอำนาจ ระบบเศรษฐกิจการเมือง และวิธีคิดที่ครอบงำนโยบายสาธารณะของไทย

2. กรอบการวิเคราะห์: สองแว่นที่มองเห็นโครงสร้าง

เพื่อทำความเข้าใจปรากฏการณ์ดังกล่าว บทความนี้ใช้กรอบวิเคราะห์สองประการที่เชื่อมโยงกัน:

2.1 นิเวศวิทยาการเมือง (Political Ecology)
กรอบนี้ช่วยให้เรามองว่า “ภัยพิบัติ” ไม่ใช่ปรากฏการณ์ทางธรรมชาติล้วนๆ หากแต่เป็นผลผลิตจากความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่ไม่เท่าเทียมในการเข้าถึงและจัดการทรัพยากร นิเวศวิทยาการเมืองตั้งคำถามว่า:

• ใครได้ประโยชน์ และใครเสียประโยชน์ จากนโยบายการจัดการน้ำ การใช้ที่ดิน หรือการสร้างโครงสร้างพื้นฐาน?

• ความรู้ของใครถูกนับว่า “ถูกต้อง” และความรู้ของใคร (เช่น ภูมิปัญญาท้องถิ่น) ถูกมองข้าม?

• การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศส่งผลกระทบต่อกลุ่มคนชายขอบมากกว่ากลุ่มคนที่มีอำนาจต่อรองอย่างไร?

2.2 เศรษฐศาสตร์การเมือง (Political Economy)
กรอบนี้ช่วยให้เราวิเคราะห์ว่า งบประมาณและทรัพยากรถูกจัดสรรภายใต้แรงกดดันและผลประโยชน์ของกลุ่มใด:

• ใครคือผู้รับเหมารายใหญ่จากโครงการป้องกันภัยพิบัติ?

• เหตุใดนโยบายระยะสั้นที่ “เห็นผล” ชัดเจนจึงได้รับการสนับสนุนมากกว่านโยบายระยะยาวที่ยั่งยืน?

• กลไกทางการเมืองและระบบราชการเอื้อให้เกิดการทุจริตหรือความไม่มีประสิทธิภาพในการใช้จ่ายงบประมาณอย่างไร?

3. สาเหตุเชิงโครงสร้างของวงจรไร้ประสิทธิภาพ

เมื่อใช้กรอบวิเคราะห์ข้างต้น เราจะพบว่าปัจจัยที่ทำให้งบประมาณเพิ่มแต่ความเสียหายไม่ลด มีรากฐานมาจากสาเหตุเชิงโครงสร้าง 5 ประการ:

3.1 โครงสร้างอำนาจที่ไม่สมดุล: นโยบายจากบนลงล่างที่ล้มเหลว
การจัดการภัยพิบัติของไทยยังคงยึดโยงกับแนวคิด “รัฐเป็นศูนย์กลาง” (State-Centric) การตัดสินใจเรื่องงบประมาณและมาตรการต่างๆ ถูกกำหนดจากส่วนกลาง โดยมักละเลยบริบทและความต้องการที่แท้จริงของชุมชนท้องถิ่น โครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ เช่น เขื่อนหรือกำแพงกันคลื่น มักถูกออกแบบโดยวิศวกรในเมืองหลวง โดยไม่ได้ปรึกษาผู้ที่อยู่ในพื้นที่เสี่ยง ทำให้เมื่อเกิดภัยจริง โครงสร้างเหล่านี้อาจไม่สามารถตอบสนองต่อพลวัตของธรรมชาติหรือวิถีชีวิตของชุมชนได้

3.2 การกระจุกตัวของผลประโยชน์: ภัยพิบัติที่กลายเป็นสินค้า (Disaster Capitalism)
งบประมาณภัยพิบัติจำนวนมหาศาลกลายเป็น “เค้กก้อนโต” ที่กลุ่มทุนและผู้มีอิทธิพลทางการเมืองต้องการแบ่งปัน โครงการป้องกันภัยพิบัติ เช่น การขุดลอกคลอง การสร้างกำแพงป้องกันตลิ่ง หรือการถมที่ มักตกเป็นของกลุ่มทุนรับเหมาก่อสร้างที่เชื่อมโยงกับนักการเมืองท้องถิ่นและส่วนกลาง ปรากฏการณ์ที่ Naomi Klein เรียกว่า “Disaster Capitalism” กำลังเกิดขึ้นในรูปแบบไทยๆ นั่นคือ ภัยพิบัติถูกใช้เป็นโอกาสในการดูดซับงบประมาณ เพื่อผลประโยชน์ของคนกลุ่มน้อย มากกว่าการแก้ปัญหาอย่างยั่งยืน

3.3 วาทกรรมและการทำให้ชินชา: การปรับตัวของประชาชนที่ถูกมองข้าม
วาทกรรมที่รัฐสร้างขึ้น เช่น “รัฐดูแลคุณ” หรือ “เราจะทำให้ดีที่สุด” ทำให้ประชาชนในพื้นที่เสี่ยงเกิดความชินชาและละเลยการจัดการความเสี่ยงด้วยตนเอง นอกจากนี้ การที่รัฐมุ่งเน้นการช่วยเหลือเยียวยาหลังเกิดภัย (ซึ่งเห็นผลทางการเมืองเร็ว) มากกว่าการสร้างวัฒนธรรมการป้องกัน ทำให้ชุมชนอ่อนแอและต้องพึ่งพารัฐมากขึ้นเรื่อยๆ นิเวศวิทยาการเมืองชี้ให้เห็นว่า ความรู้ท้องถิ่นในการปรับตัวต่อธรรมชาติ ถูกลดทอนความสำคัญลงและค่อยๆ สูญหายไป ถูกแทนที่ด้วยความหวังที่คลาดเคลื่อนต่อโครงสร้างพื้นฐานของรัฐ

3.4 การจัดการฐานทรัพยากรที่อ่อนแอ: มองข้ามต้นตอของปัญหา
หัวใจของนิเวศวิทยาการเมืองคือการมองความเชื่อมโยงระหว่างระบบนิเวศกับอำนาจ การจัดการภัยพิบัติของไทยมักมองปัญหาแบบแยกส่วน:

• ไฟป่าและหมอกควันในภาคเหนือ: รัฐบาลมุ่งแก้ที่การจับกุมชาวบ้านที่จุดไฟเผาป่า โดยละเลยปัญหาโครงสร้างการถือครองที่ดินที่ผลักดันให้ชาวบ้านต้องบุกรุกและเผาเพื่อทำการเกษตร

• น้ำท่วมภาคใต้: มองปัญหาที่ปริมาณน้ำฝนที่มากเกินไป แต่ไม่แก้ปัญหาการบุกรุกพื้นที่ป่าต้นน้ำและการจัดการสัมปทานเหมืองแร่ที่ทำลายระบบระบายน้ำธรรมชาติ

• น้ำแล้งภาคอีสาน: มุ่งสร้างเขื่อนและระบบชลประทานขนาดใหญ่ แต่ไม่จัดการปัญหาการปลูกพืชเชิงเดี่ยวที่ใช้น้ำสูงในพื้นที่เสี่ยง

การละเลยการจัดการทรัพยากรอย่างเป็นระบบ ทำให้งบประมาณที่ทุ่มเทไปเป็นการ “รักษาที่ปลายเหตุ” และไม่สามารถป้องกันภัยที่เกิดจากความเสื่อมโทรมของระบบนิเวศได้

3.5 กับดักระยะสั้น: วัฏจักรการเมืองกับการแก้ปัญหาที่ไม่ยั่งยืน
วงจรการเมืองไทยที่เต็มไปด้วยความขัดแย้งและการเปลี่ยนผ่านรัฐบาลบ่อยครั้ง ทำให้นโยบายสาธารณะขาดความต่อเนื่อง นักการเมืองมักเลือกโครงการที่เห็นผลชัดเจนในวาระ 4 ปี เพื่อสร้างคะแนนนิยม แม้โครงการเหล่านั้นอาจไม่ได้แก้ปัญหาระยะยาว เช่น การแจกจ่ายเงินเยียวยา (Popular) มากกว่าการปรับผังเมืองหรือการจำกัดการใช้ที่ดินในพื้นที่เสี่ยง (ซึ่งอาจไม่เป็นที่นิยม) เศรษฐศาสตร์การเมืองชี้ว่า โครงสร้างแรงจูงใจทางการเมืองเอื้อให้เกิด “นโยบายประชานิยมด้านภัยพิบัติ” ที่เน้นการดูแลเฉพาะหน้ามากกว่าการสร้างภูมิคุ้มกันระยะยาว

4. สรุปและข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

บทความนี้ชี้ให้เห็นว่าปัญหาการจัดการภัยพิบัติของไทยไม่ใช่ปัญหาทางเทคนิค แต่เป็น “ปัญหาทางการเมือง” การเพิ่มงบประมาณในโครงสร้างเดิมเปรียบเสมือนการเทน้ำใส่ถังที่รั่ว ยิ่งเทมากก็ยิ่งสูญเสียมาก โดยไม่สามารถแก้ที่ตัวถังได้

ข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อออกจากวงจรนี้ ประกอบด้วย:

1. ปฏิรูปโครงสร้างการกระจายอำนาจ: ถ่ายโอนงบประมาณและอำนาจการตัดสินใจด้านการจัดการทรัพยากรและภัยพิบัติให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชนอย่างแท้จริง เพื่อให้การแก้ปัญหาสอดคล้องกับบริบทพื้นที่

2. สร้างความโปร่งใสและตรวจสอบได้: เปิดเผยข้อมูลงบประมาณโครงการป้องกันภัยพิบัติต่อสาธารณะ สร้างกลไกการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมในการติดตามตรวจสอบการใช้จ่าย เพื่อลดการทุจริตและผลประโยชน์ทับซ้อน

3. ปรับกระบวนทัศน์จาก “การจัดการภัยพิบัติ” สู่ “การปรับตัวเชิงโครงสร้าง”: เปลี่ยนโฟกัสจากการตั้งรับและเยียวยา ไปสู่การฟื้นฟูระบบนิเวศ การวางผังเมืองที่เคารพธรรมชาติ และการส่งเสริมความรู้ท้องถิ่นในการอยู่ร่วมกับความเสี่ยง

4. ปฏิรูปการจัดการทรัพยากรอย่างเป็นระบบ: แก้ปัญหาที่ต้นตอ เช่น การปฏิรูปที่ดินทำกิน การคุ้มครองพื้นที่ป่าต้นน้ำอย่างจริงจัง และการส่งเสริมเกษตรกรรมที่เหมาะสมกับระบบนิเวศและสภาพภูมิอากาศ

ท้ายที่สุด การเผชิญหน้ากับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างมีประสิทธิภาพ มิใช่เพียงการเพิ่มงบประมาณ แต่คือการสร้าง “ความเป็นธรรมทางนิเวศ” (Ecological Justice) ที่ประชาชนทุกคน โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบาง สามารถเข้าถึงทรัพยากรและมีส่วนร่วมในการกำหนดอนาคตของตนเองท่ามกลางความท้าทายที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงนี้

เอกสารอ้างอิง (ตัวอย่าง)

1. Blaikie, P., & Brookfield, H. (1987). Land Degradation and Society. Methuen.

2. Klein, N. (2007). The Shock Doctrine: The Rise of Disaster Capitalism. Metropolitan Books.

3. Robbins, P. (2019). Political Ecology: A Critical Introduction (3rd ed.). Wiley-Blackwell.

4. สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ). (2564). รายงานการศึกษาการจัดสรรงบประมาณด้านการจัดการภัยพิบัติของประเทศไทย.

5. Marks, D. (2015). The Political Economy of Disaster Vulnerability: A Case Study of the 2011 Floods in Thailand. SOAS, University of London.