กลไกการกีดกันทางสถาบันใน

ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของไทย:

การวิเคราะห์เชิงวิพากษ์ผ่านกรอบความเป็นธรรมทางภูมิอากาศ

Institutional Exclusion Mechanisms in Thailand’s Draft Climate Change Act:

A Critical Analysis through the Climate Justice Framework

บทความวิชาการ | Academic Article

สาขาสิ่งแวดล้อมศึกษาและนโยบายสาธารณะ

บทคัดย่อ

บทความนี้วิเคราะห์เชิงวิพากษ์ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของประเทศไทย โดยตรวจสอบกลไกทางสถาบันสี่ประการที่มีแนวโน้มก่อให้เกิดการกีดกันประชาชนจากผลประโยชน์ของนโยบายภูมิอากาศ ได้แก่ (1) โครงสร้างกองทุนระบบปิดที่ขาดความโปร่งใส (2) การจัดสรรสิทธิปล่อยก๊าซเรือนกระจกแบบฟรีแก่ทุนอุตสาหกรรมเดิม (3) มาตรฐานการรับรองคาร์บอนเครดิตที่กีดกันชุมชนรายย่อย และ (4) การเปิดให้ใช้กลไก Offsetting แทนการลดมลพิษที่แหล่งกำเนิด งานวิจัยนี้ใช้กรอบแนวคิดเรื่องความเป็นธรรมทางภูมิอากาศ (Climate Justice) และทฤษฎีการจัดการทรัพยากรร่วม (Common-Pool Resource Theory) เพื่อประเมินว่ากฎหมายดังกล่าวอาจส่งผลให้เกิดการถ่ายโอนความมั่งคั่งจากสาธารณะสู่กลุ่มทุนขนาดใหญ่ในนามของการดูแลสิ่งแวดล้อม บทความนี้เสนอแนวทางแก้ไขผ่านการบัญญัติ “ข้อกำหนดความเป็นธรรมทางภูมิอากาศ” ที่เป็นรูปธรรม

คำสำคัญ: พระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ, ความเป็นธรรมทางภูมิอากาศ, ภาษีคาร์บอน, ระบบการซื้อขายสิทธิการปล่อยก๊าซ, คาร์บอนเครดิต, การกีดกันทางสถาบัน

Abstract

This article presents a critical analysis of Thailand’s draft Climate Change Act, examining four institutional mechanisms that tend to exclude citizens from climate policy benefits: (1) opaque closed-fund structures, (2) free allocation of emission rights to incumbent industrial capital, (3) carbon credit certification standards that exclude small-scale communities, and (4) the permissive use of offsetting mechanisms in lieu of source-level pollution reduction. Drawing on Climate Justice frameworks and Common-Pool Resource Theory, this study assesses how the legislation may facilitate a transfer of public wealth to large-scale capital under the guise of environmental stewardship. The article proposes corrective measures through the codification of concrete ‘Climate Justice Clauses.’

Keywords: Climate Change Act, Climate Justice, Carbon Tax, Emission Trading Scheme, Carbon Credits, Institutional Exclusion

1. บทนำ

ในบริบทของวิกฤตสภาพภูมิอากาศโลก นานาประเทศต่างผลักดันกฎหมายเพื่อควบคุมการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและกำหนดกรอบนโยบายรับมือการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ประเทศไทยเองก็อยู่ในกระบวนการร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศฉบับใหม่ ซึ่งมีทั้งโครงสร้างภาษีคาร์บอน ระบบการซื้อขายสิทธิการปล่อยก๊าซ (Emission Trading Scheme: ETS) และตลาดคาร์บอนเครดิตภาคสมัครใจ

อย่างไรก็ตาม วรรณกรรมด้านเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อมและความเป็นธรรมทางภูมิอากาศชี้ให้เห็นว่า กฎหมายด้านสภาพภูมิอากาศมีความเสี่ยงสูงที่จะกลายเป็นเครื่องมือของกลุ่มทุนและรัฐราชการ หากขาดกลไกการตรวจสอบและการกระจายผลประโยชน์ที่เป็นธรรม ปรากฏการณ์ที่เรียกว่า “การฟอกเขียว” (Greenwashing) ในระดับนโยบาย จึงเป็นความท้าทายสำคัญที่นักวิชาการและภาคประชาสังคมต้องจับตา

บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อ (1) วิเคราะห์กลไกเชิงสถาบันสี่ประการในร่างกฎหมายดังกล่าวที่อาจก่อให้เกิดการกีดกันทางโครงสร้าง (2) ประเมินผลกระทบต่อชุมชนรายย่อยและประชาชนทั่วไป และ (3) เสนอแนวทางการแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อให้กฎหมายบรรลุหลักความเป็นธรรมทางภูมิอากาศอย่างแท้จริง

2. กรอบทฤษฎีและแนวคิด

การวิเคราะห์นี้อาศัยกรอบทฤษฎีสองชุดหลัก ประการแรก แนวคิด “ความเป็นธรรมทางภูมิอากาศ” (Climate Justice) ซึ่งมุ่งเน้นว่านโยบายรับมือการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจะต้องไม่ก่อให้เกิดภาระอันไม่เป็นธรรมแก่กลุ่มประชากรเปราะบาง และต้องกระจายทั้งต้นทุนและผลประโยชน์อย่างเท่าเทียม (Schlosberg & Collins, 2014) ประการที่สอง ทฤษฎีการจัดการทรัพยากรร่วม (Common-Pool Resource Theory) ของออสตรอม (Ostrom, 1990) ที่อธิบายว่าการรวมศูนย์อำนาจมักล้มเหลวในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติได้อย่างยั่งยืน เมื่อเปรียบกับการจัดการโดยชุมชน

นอกจากนี้ แนวคิด “การจับครองกฎเกณฑ์” (Regulatory Capture) ของ Stigler (1971) ยังให้คำอธิบายเชิงสถาบันว่าเหตุใดกฎหมายที่ตั้งใจออกมาเพื่อสาธารณประโยชน์จึงมักถูกปรับเปลี่ยนให้รับใช้ผลประโยชน์ของกลุ่มทุนขนาดใหญ่ในกระบวนการนิติบัญญัติ

3. การวิเคราะห์กลไกการกีดกันทางสถาบัน

3.1 กองทุนระบบปิดและปัญหาความโปร่งใส

ร่างกฎหมายมักกำหนดให้รายได้จากภาษีคาร์บอนและการประมูลสิทธิการปล่อยก๊าซไหลเข้าสู่ “กองทุนการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ” โดยกำหนดวัตถุประสงค์การใช้งานแบบกว้างๆ ว่าเพื่อ “สนับสนุนโครงการลดก๊าซเรือนกระจก” โดยปราศจากกลไกการคืนเงินปันผลคาร์บอน (Carbon Dividend) โดยตรงแก่ประชาชน

ปัญหาสำคัญคือโครงสร้างกองทุนดังกล่าวขาดความโปร่งใสในการตรวจสอบโดยพลเมือง เงินภาษีที่เก็บจากค่าไฟฟ้าและสินค้าอุปโภคบริโภคของประชาชนจึงมีความเสี่ยงที่จะถูกหมุนกลับไปอุดหนุนเทคโนโลยีและโครงการของบริษัทขนาดใหญ่ เช่น โครงสร้างพื้นฐานการชาร์จรถยนต์ไฟฟ้า หรือโครงการดักจับและกักเก็บคาร์บอน โดยไม่มีกลไกตรวจสอบว่าประชาชนได้รับผลประโยชน์จริง

งานศึกษาของ Goulder & Schein (2013) พบว่าประสิทธิภาพและความชอบธรรมทางการเมืองของนโยบายภาษีคาร์บอนขึ้นอยู่กับรูปแบบการจัดการรายได้อย่างมีนัยสำคัญ โดยระบบที่คืนเงินแก่ประชาชนโดยตรง (Revenue Recycling) ได้รับการยอมรับทางสังคมสูงกว่ารูปแบบกองทุนทั่วไป

3.2 การจัดสรรสิทธิการปล่อยก๊าซแบบฟรีและทรัพย์สินลอยฟ้า

ระบบ ETS ที่กำหนดขึ้นตามร่างกฎหมายเปิดช่องให้รัฐสามารถใช้วิธีการจัดสรรสิทธิการปล่อยก๊าซแบบฟรี (Grandfathering/Free Allocation) แก่กลุ่มอุตสาหกรรมเดิมในช่วงเริ่มต้น โดยอ้างเหตุผลเรื่องการป้องกันผลกระทบทางเศรษฐกิจและการรั่วไหลของคาร์บอน (Carbon Leakage)

ปัญหาที่เกิดขึ้นจากกลไกนี้คือกลุ่มทุนอุตสาหกรรมได้รับ “ทรัพย์สินลอยฟ้า” (Windfall Profits) ในรูปสิทธิการปล่อยก๊าซที่มีมูลค่าตลาดสูง โดยไม่ต้องชำระเงินเป็นค่าตอบแทน ในขณะที่ภาระต้นทุนคาร์บอนถูกผลักผ่าน (Cost Pass-through) ไปยังผู้บริโภค ส่งผลให้ค่าไฟฟ้าและสินค้าอุปโภคบริโภคมีราคาสูงขึ้น โดยที่ประชาชนไม่มีสิทธิเข้าถึงตลาดซื้อขายสิทธิดังกล่าวในฐานะผู้ถือหุ้นสาธารณะ

ประสบการณ์ของระบบ EU ETS ในระยะแรก (2005-2007) แสดงให้เห็นปัญหาเดียวกัน คือบริษัทพลังงานสามารถทำกำไรสูงผิดปกติจากการผลักต้นทุนคาร์บอนสมมติ (Opportunity Cost) ไปยังผู้บริโภค ทั้งที่ตนเองได้รับสิทธิมาโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย (Sijm et al., 2006)

3.3 มาตรฐานการรับรองคาร์บอนเครดิตที่กีดกันชุมชนรายย่อย

เกณฑ์การรับรองคาร์บอนเครดิตที่ซับซ้อนและมีค่าใช้จ่ายสูง ซึ่งกำหนดให้โครงการต้องมีเอกสารสิทธิในที่ดินที่ชัดเจนและต้องใช้บริษัทตรวจสอบอิสระ (Independent Verifier) ที่ได้รับการรับรองมาตรฐานสูง ก่อให้เกิดอุปสรรคเชิงสถาบันสำหรับเกษตรกรรายย่อยและชุมชนชาติพันธุ์ที่ดูแลป่าดั้งเดิม

ในประเทศไทย พื้นที่ป่าชุมชนจำนวนมากอยู่ในพื้นที่ที่ยังมีข้อพิพาทสิทธิที่ดินระหว่างรัฐและชุมชน หรืออยู่ในเขตป่าสงวนที่ชุมชนอาศัยอยู่โดยชอบธรรมตามประวัติศาสตร์ แต่ปราศจากโฉนดที่ดิน ทำให้ชุมชนเหล่านี้ถูกกีดกันออกจากตลาดคาร์บอนเครดิต แม้จะเป็นผู้ดูแลรักษาความหลากหลายทางชีวภาพและป้องกันการตัดไม้ทำลายป่ามาช้านาน

ผลลัพธ์คือที่ดินของรัฐและสวนป่าของบริษัทขนาดใหญ่ที่มีทรัพยากรเพียงพอในการดำเนินกระบวนการรับรองกลายเป็นผู้ผูกขาดการผลิตคาร์บอนเครดิตในตลาด ส่งผลให้เกิดการกระจุกตัวของผลประโยชน์ที่ตรงข้ามกับหลักความเป็นธรรมทางสิ่งแวดล้อม

3.4 กลไก Offsetting และการละเลยมลพิษในพื้นที่

การที่กฎหมายอนุญาตให้บริษัทใช้การซื้อคาร์บอนเครดิตชดเชย (Offsetting) แทนการลดมลพิษที่แหล่งกำเนิด สร้างความย้อนแย้งในเชิงความเป็นธรรมทางพื้นที่ (Spatial Justice) ที่สำคัญ

ชุมชนที่อาศัยอยู่รอบแหล่งกำเนิดมลพิษยังคงได้รับผลกระทบจากฝุ่น PM 2.5 สารอินทรีย์ระเหย (VOC) และสารพิษอื่นๆ อย่างต่อเนื่อง ในขณะที่ในเชิงบัญชีคาร์บอน โรงงานดังกล่าวได้รับการประกาศให้เป็น “โรงงานสีเขียว” เพราะชดเชยด้วยการซื้อเครดิตจากโครงการป่าไม้ในพื้นที่ห่างไกล กลไกนี้แยก “ปัญหาก๊าซเรือนกระจกระดับโลก” ออกจาก “ปัญหามลพิษระดับท้องถิ่น” โดยที่ชุมชนยังคงรับภาระผลกระทบต่อสุขภาพแต่ไม่ได้รับผลประโยชน์ใดๆ

4. การประเมินผลกระทบเชิงโครงสร้าง

เมื่อวิเคราะห์กลไกทั้งสี่ร่วมกัน ปรากฏโครงสร้างความสัมพันธ์ที่น่าเป็นห่วง กล่าวคือ ประชาชนทั่วไปรับบทบาทเป็น “ผู้จ่าย” ผ่านราคาสินค้าและบริการที่สูงขึ้นอันเนื่องมาจากต้นทุนคาร์บอน ขณะที่ผลประโยชน์จากระบบทั้งหมดกระจุกอยู่ที่กลุ่มทุนอุตสาหกรรมเดิมและหน่วยงานรัฐที่ควบคุมกองทุน

โครงสร้างดังกล่าวสอดคล้องกับที่ Pellow (2018) อธิบายว่าเป็น “อาณานิคมสิ่งแวดล้อม” (Environmental Colonialism) ในรูปแบบสมัยใหม่ ที่ใช้กฎหมายสิ่งแวดล้อมเป็นเครื่องมือรักษาความสัมพันธ์เชิงอำนาจแบบเดิม โดยสร้างภาพลักษณ์การปฏิรูปในขณะที่รักษาโครงสร้างการกระจายความมั่งคั่งที่ไม่เป็นธรรม

จากมุมมองด้านเศรษฐศาสตร์การเมือง นโยบายภูมิอากาศที่ขาดกลไกการกระจายรายได้ที่เป็นธรรมอาจส่งผลให้เกิดการต่อต้านทางสังคม (Social Backlash) ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินนโยบายภูมิอากาศในระยะยาว ดังที่เห็นได้จากกรณีขบวนการ Gilets Jaunes ในฝรั่งเศสที่ต่อต้านการขึ้นภาษีน้ำมัน

5. ข้อเสนอแนะ: ข้อกำหนดความเป็นธรรมทางภูมิอากาศ

เพื่อให้ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศบรรลุหลักความเป็นธรรมทางภูมิอากาศอย่างแท้จริง บทความนี้เสนอให้มีการบัญญัติข้อกำหนดเพิ่มเติมดังต่อไปนี้

5.1 กลไกเงินปันผลคาร์บอนสู่ประชาชน

กำหนดให้รายได้อย่างน้อยร้อยละ 50 จากภาษีคาร์บอนและการประมูลสิทธิ ETS ต้องถูกจัดสรรคืนแก่ประชาชนในรูป “เงินปันผลสีเขียว” ผ่านการโอนตรง (Direct Transfer) หรือการลดค่าสาธารณูปโภค โดยมีกลไกการตรวจสอบอิสระ

5.2 การยกเลิกการจัดสรรสิทธิปล่อยก๊าซแบบฟรีในระยะยาว

กำหนดแผนการยกเลิก Free Allocation อย่างชัดเจนภายใน 5-7 ปี โดยเปลี่ยนไปใช้ระบบการประมูลทั้งหมด รายได้จากการประมูลต้องถูกนำไปใช้ตามกลไกที่มีความโปร่งใสและตรวจสอบได้

5.3 กลไกเข้าถึงคาร์บอนเครดิตของชุมชน

สร้างระบบการรับรองคาร์บอนเครดิตแบบลดขั้นตอน (Simplified Methodology) เฉพาะสำหรับชุมชนรายย่อยและชุมชนชาติพันธุ์ พร้อมจัดให้มีกองทุนสนับสนุนค่าใช้จ่ายในการตรวจสอบ และยอมรับสิทธิการดูแลพื้นที่ตามธรรมเนียมปฏิบัติ (Customary Rights) แทนการกำหนดให้ต้องมีโฉนดเท่านั้น

5.4 ข้อกำหนดการลดมลพิษที่แหล่งกำเนิด

กำหนดเพดานสัดส่วนการใช้ Offsetting ไม่เกินร้อยละ 20 ของการลดก๊าซเรือนกระจกรวม และบังคับให้มีมาตรการควบคุมมลพิษท้องถิ่น (PM 2.5 และสารพิษอื่น) ควบคู่กันเสมอ โดยไม่อนุญาตให้ใช้การซื้อเครดิตทดแทนการปรับปรุงกระบวนการผลิต

6. บทสรุป

ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมีศักยภาพในการเป็นเครื่องมือนโยบายที่สำคัญสำหรับประเทศไทย อย่างไรก็ตาม การวิเคราะห์เชิงวิพากษ์ในบทความนี้ชี้ให้เห็นว่ากลไกทางสถาบันในร่างปัจจุบันมีความเสี่ยงที่จะก่อให้เกิดการถ่ายโอนความมั่งคั่งจากสาธารณะสู่ภาคเอกชน และการกีดกันชุมชนรายย่อยจากผลประโยชน์ของนโยบายภูมิอากาศ

กฎหมายที่แท้จริงเพื่อโลกจะต้องไม่เพียงแก้ปัญหาเชิงปริมาณก๊าซเรือนกระจก แต่ต้องสร้างระบบที่ “ผู้รับภาระ” และ “ผู้รับประโยชน์” เป็นกลุ่มเดียวกัน หรืออย่างน้อยต้องมีกลไกการกระจายที่เป็นธรรม โดยมีการตรวจสอบจากพลเมืองอย่างเป็นระบบ ทั้งนี้เพื่อให้การเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำเป็นโอกาสในการลดความเหลื่อมล้ำ ไม่ใช่เครื่องมือของการรักษาหรือขยายความเหลื่อมล้ำในรูปแบบใหม่

เอกสารอ้างอิง

Goulder, L. H., & Schein, A. R. (2013). Carbon taxes versus cap and trade: A critical review. Climate Change Economics, 4(3), 1350010.

Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge University Press.

Pellow, D. N. (2018). What is critical environmental justice? Polity Press.

Schlosberg, D., & Collins, L. B. (2014). From environmental to climate justice: Climate change and the discourse of environmental justice. WIREs Climate Change, 5(3), 359-374.

Sijm, J., Neuhoff, K., & Chen, Y. (2006). CO2 cost pass-through and windfall profits in the power sector. Climate Policy, 6(1), 49-72.

Stigler, G. J. (1971). The theory of economic regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, 2(1), 3-21.

สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม. (2565). ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ. …. กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม.